Назад

Ульянцева С.Э. Концепция безбумажного документооборота и электронного архива (Делопроизводство, 2020).

Ульянцева С.Э. Концепция безбумажного документооборота и электронного архива (Делопроизводство, 2020).

Ульянцева С.Э., к.и.н., генеральный директор ООО «ДокМенеджмент Консалт»

Делопроизводство, 2020

Концепция безбумажного документооборота и электронного архива

Эволюция моделей документооборота

Составляющие Концепции безбумажного документооборота

Цели и область применения Концепции

Реализация Концепции

-      критерии отбора документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов;

-      критерии выбора вида электронной подписи для документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов;

-      обеспечение временного (оперативного) хранения электронных документов;

-      обеспечение долговременного хранения электронных документов;

-      обеспечение юридической силы электронных документов при долговременном хранении;

-      технологические мероприятия «электронной сохранности» (preservation) digital;

-      оценка рисков и целесообразности организации долговременного хранения электронных документов.

Система электронного документооборота давно стала «Must Have» для российских предприятий и государственных органов. Однако можем ли мы говорить о том, что наличие внедренной системы электронного документооборота означает, что предприятие уже перешло к безбумажной технологии работы с документами? Нет, на сегодняшний день это означает, что автоматизированы только документные процессы предприятия, то есть в информационной системе проходит весь жизненный цикл документа, а оригинал документа издается по-прежнему на бумажном носителе. При этом электронный документооборот активно применяется для передачи отчетности в контролирующие органы и для обмена первичными документами с контрагентами. А вот во внутреннем документообороте процент использования электронных документов минимален, хотя законодательных ограничений не существует.

Исключение составляют кадровые документы, на которых проставляется личная подпись работника, хотя цифровизация кадровой документации – вопрос ближайшего времени. В период до 31 марта 2021 проводится эксперимент по использованию в электронном виде без дублирования на бумажном носителе документов, в отношении которых трудовым законодательством предусмотрено их оформление на бумажном носителе и (или) ознакомление с ними работника в письменной форме.

В последнее время мы наблюдаем наметившуюся тенденцию перехода к модели безбумажного документооборота. Российские предприятия начинают планировать развитие внедренных систем электронного документооборота уже с учетом новой модели. Пока мы говорим только о наметившейся тенденции и интересу к этой теме – очень много вопросов и сомнений, которые не позволяют более решительно перейти на новый уровень управления документами.

Для удовлетворения новой потребности предприятий разработана Концепция перехода к безбумажной модели документооборота (далее – Концепция), которая направлена на последовательное сокращение применение документов на бумажных носителях и соответствующем расширении применения электронных документов. Концепция будет представлена в статье.

Составляющие Концепции

В основу Концепции положены:

1)        Нормы российского законодательства, сопровождающиеся экспертным анализом и разъяснениями, как ориентироваться в этих нормах.

2)        Конкретные шаги по ее реализации.

3)        Критерии отбора документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов.

4)        Критерии выбора вида электронной подписи для разных видов документов.

5)        Принципы организации электронного архива, основанные на раздельном хранении документов временного и долговременного сроков хранения.

6)        Требования к технологическому и методическому обеспечению юридической силы электронных документов при долговременном хранении, мероприятия «электронной сохранности» (digital preservation).

Правовые основы Концепции

При создании Концепции были использованы следующие нормативно-правовые и методические документы:

-     Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления»[1];

-     Инструкция о порядке организации комплектования, хранения, учета и использования документов (электронных документов) в архивах федеральных судов общей юрисдикции[2];

-     Типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов»[3];

-     Методические рекомендации по обеспечению юридической значимости представленных в электронной форме заполненных проверочных листов, актов о контрольно-надзорных меропритиях, иных документов жизненного цикла контрольной (надзорной) деятельности[4];

-     Концепция хранения и использования электронных документов с обеспечением их юридической силы[5];

-     Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях[6];

-     Разъяснения Минфина России «О применении установленных Минкультуры России правил комплектования, учета и организации хранения электронных архивных документов в отношении первичных и отчетных документов налогоплательщиков»[7];

-     ГОСТ Р 54989-2012 (ISO/TR 18492:2005). Обеспечение долговременной сохранности электронных документов[8].

Критерии отбора документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов

В электронный вид могут быть переведены документы временного и долговременного срока хранения, при обеспечении долговременной сохранности последних.

Условия и обоснование перевода документов в электронный вид приведены в таблице 1.

 

Таблица 1

Критерии

Временное хранение

Долговременное хранение

Безбумажная технология работы с документами уже применяется государственными органами

+

-

Безбумажная технология работы с документами уже применяется коммерческими организациями

+

+

Нормативно-правовые акты содержат однозначное разрешение на перевод документов в электронный вид

+

-

Нормативно-правовые акты не содержат запрет на перевод документов в электронный вид

+

+

Безбумажная технология предусматривает хранение в системе электронного документооборота

+

-

Безбумажная технология требует внедрения архива электронных документов, обеспечивающего долговременную сохранность

-

+

Критерии выбора вида электронной подписи для документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов

Отношения в области использования электронных подписей регулируются Федеральным законом «Об электронной подписи»[9].

Электронная подпись может сделать электронный документ равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручно, т.е. придать документу юридическую силу.

Различают два вида электронной подписи:

1)   простую,

2)   усиленную.

При этом усиленная электронная подпись может быть неквалифицированной и квалифицированной.

Простая электронная подпись (ПЭП) – это пароли, коды и другие средства, подтверждающие, что документ подписан определенным лицом. Для того чтобы электронный документ, подписанный ПЭП, признавался равнозначным бумажному документу, подписанному собственноручно, необходимо выполнение определенных условий, предусмотренных ФЗ «Об электронной подписи». Кроме того, условия признания и порядок проверки этой подписи устанавливаются нормативными правовыми актами или соглашением между участниками обмена. Документы финансового характера не могут быть подписаны ПЭП.

Усиленная неквалифицированная электронная подпись (УНЭП) создается с помощью специальных криптографических программных средств. УНЭП позволяет определить лицо, подписавшее документ, и защитить его от несанкционированного изменения. УНЭП признается равнозначной собственноручной подписи в случаях, определенных законодательством или соглашением сторон.

Усиленная квалифицированная электронная подпись (УКЭП) отличается от неквалифицированной подписи тем, что выдается аккредитованным удостоверяющим центром. К ней прилагается квалифицированный сертификат ключа проверки электронной подписи.

Сертификат ключа проверки электронной подписи – электронный или бумажный документ, который подтверждает принадлежность этой подписи конкретному лицу.

Выбор вида применяемой электронной подписи определяется, в первую очередь, требованиями информационной безопасности предприятия и задачами, которые необходимо решить с помощью электронной подписи. Одновременно могут использоваться разные виды электронных подписей.

Большая часть действий пользователей по созданию и обработке документов в системе электронного документооборота может быть защищена простой электронной подписью пользователя информационной системы (логин/пароль) и приравниваться к аналогичным действиям, совершаемым в рамках бумажного документооборота.

При необходимости повысить уровень обеспечения информационной безопасности внутреннего электронного документооборота предприятия можно ввести двухфакторную аутентификацию пользователей информационных систем. В этом случае простая электронная подпись не применяется, а для визирования (согласования) документов будет применяться усиленная неквалифицированная подпись. Для подписания (утверждения) документов применяется один из видов усиленной квалифицированной подписи.

Критериями выбора вида усиленной подписи могут быть:

а) срок хранения,

б) возможная востребованность документа во внешней среде,

в) должность уполномоченного лица.

Для определения вида электронной подписи по сроку хранения можно применить такие критерии:

-        документы временного срока хранения (до 10 лет) подписываются неквалифицированной электронной подписью,

-        документы долговременного и постоянного срока хранения подписываются квалифицированной электронной подписью.

Квалифицированную электронную подпись предлагаем назначать внутренним документам предприятия, которые могут быть востребованы во внешней среде (необходимо оценить вероятность использования этих документов в качестве прямых доказательств в судебных спорах и разбирательствах), а также тем документам, которые подписывает генеральный директор и должностные лица по доверенности, выданной от его имени.

Такая рекомендация составлена на основе изучения ряда федеральных законов, которые устанавливают условия представления электронных документов.

Например, в Основах законодательства о нотариате[10] установлено правило удостоверения равнозначности электронного документа документу на бумажном носителе. Представленный нотариусу электронный документ должен быть подписан квалифицированной электронной подписью.

Гражданский кодекс Российской Федерации[11] и Федеральный закон «О бухгалтерском учете»[12] не уточняют, какой именно вид электронной подписи необходимо использовать в бухгалтерских документах, чтобы они признавались юридически значимыми. В то же время согласно п. 4 ч. 3 ст. 21 Федерального закона «О бухгалтерском учете» виды электронных подписей, используемых для подписания документов бухгалтерского учета, должны быть установлены соответствующим федеральным стандартом, который на сегодня еще не принят.

Налоговый кодекс Российской Федерации[13], напротив, признает только те электронные документы, которые подписаны квалифицированной подписью. Исключение составляет только передача налогоплательщиками-физическими лицами документов в электронной форме через личный кабинет, где допускается применение неквалифицированных подписей.

Концепция предусматривает раздельное регулирование применения простой, неквалифицированной и квалифицированной электронной подписи.

Обеспечение временного (оперативного) хранения электронных документов

Электронный документ находится на оперативном хранении в информационной системе, обеспечивавшей его создание. Это может быть как учетная система, ERP система (англ. Enterprise Resource Planning; система, предназначенная для планирования ресурсов предприятия), так и система электронного документооборота.

При создании электронных документов временных сроков хранения применяются все виды электронных подписей, в зависимости от вида документа и его назначения.

По истечении срока хранения электронный документ удаляется из информационной системы, которая обеспечивает его оперативное хранение.

Обеспечение долговременного хранения электронных документов

Технология хранения электронных документов введена Приказом Министерства культуры РФ N 526 от 31.03.2015 и поддержана рядом нормативно-правовых актов[14]. Так, в разъяснении Министерства финансов РФ о хранении первичных и отчетных документов налогоплательщиков[15] сказано, что до утверждения федерального стандарта бухгалтерского учета, устанавливающего требования к документам бухгалтерского учета и документообороту в бухгалтерском учете, для организации хранения документов бухгалтерского учета, в том числе первичных учетных документов, регистров бухгалтерского учета, составленных в виде электронного документа, подписанного электронной подписью, применяется Приказ Министерства культуры РФ N 526 от 31.03.2015.

В целях обеспечения физической сохранности электронных документов, доступности спецификаций форматов, в которых хранятся документы, минимизации риска возникновения лицензионных ограничений, а также подтверждения юридической силы документа рекомендуется учитывать также Концепцию хранения и использования электронных документов с обеспечением их юридической силы для финансового рынка[16].

Хранение электронных документов в режиме долговременного хранения рекомендуется осуществлять в электронном архиве, в который документы передается из системы, обеспечивавшей их создание и оперативное хранение.

Обеспечение юридической силы электронных документов при долговременном хранении

Механизмы обеспечения юридической силы электронных документов включают следующие процедуры:

-     формирование системой-источником и передача в электронный архив архивной единицы хранения, включающей электронный документ, электронную подпись и метаданные;

-     проверку действительности электронной подписи на момент подписания документа при принятии на хранение с фиксацией результата проверки в метаданных;

-     формирование метаданных электронного документа, включающих в том числе:

o    сведения об электронной подписи и сертификате ключа проверки подписи,

o    иные сведения, описывающие действия, совершенные с электронным документом в ходе его подготовки, рассмотрения, исполнения и хранения,

o    идентификационные данные;

-     обеспечение аутентичности архивной единицы хранения, включающей электронный документ, электронную подпись и метаданные;

-     обеспечение надежного соответствия и принадлежности электронного документа его метаданным с возможностью проверки этого соответствия и принадлежности на всем периоде хранения документа путем:

o    подписания документа и его метаданных технологической электронной подписью;

o    либо с помощью стандарта электронной подписи CAdES-A.

Стандарт CAdES-A включает в себя атрибут Content-time-stamp, который позволяет включить подписываемую временную отметку в подписываемые данные. С помощью этого атрибута подписывающая сторона представляет доказательство существования этих данных до момента времени, указанного в данной отметке. Перед подписанием данных можно получить доверенное время и включить его в электронную подпись. Оно может быть получено до создания подписи при подключении к службе штампов времени (Time-stamp service), поэтому оно может не являться точным временем создания подписи.

Перед прекращением срока действия сертификата технологическая электронная подпись должна сформировать метаданные о результате проверки текущей технологической электронной подписи, после чего документ должен быть подписан новой технологической электронной подписью. Образованная таким способом цепочка метаданных, подписанных технологической электронной подписью, обеспечивает аутентичность данных о проверке достоверности исходной квалифицированной подписи документа на момент его передачи на хранение[17].

Заверение документа электронной подписью хранилища при выдаче его по запросу должно осуществляться после проверки цепочки метаданных и самого документа.

Этот подход позволяет существенным образом упростить процедуры хранения и обслуживания массивов данных, содержащихся в электронном документе, и сосредоточить внимание на управлении метаданными электронного документа, включая обеспечение их целостности.

В этом случае электронная подпись и иные атрибуты электронного документа проверяются один раз при передаче его на долговременное хранение. При выдаче электронного документа из хранилища проверяется целостность файла документа и его метаданных, проставляется квалифицированная подпись предприятия (хранилища) и необходимые реквизиты предоставляемого электронного документа.

Рекомендуется использовать постановку и проверку метки времени в метаданные документа при совершении технологических процедур поддержки сохранности и целостности данных[18].

Технологические мероприятия «электронной сохранности» (preservation) digital

С целью физического сохранения электронного документа, предупреждения физического/морального устаревания носителей, оборудования, программных средств, связанных с ними носителей и форматов, следует производить комплекс технологических мероприятий по стандарту ISO 14721:2012[19], включающих:

1)   консервацию технологий,

2)   эмуляцию,

3)   инкапсуляцию,

4)   миграцию/конвертирование (преобразование ЭД в новые форматы и/или перенос в новые информационные системы).

Логическая схема эталонной модели архивной системы включает полный диапазон архивных функций сохранения информации, включая:

-     подготовку информации к архивированию,

-     архивирование,

-     архивное сохранение,

-     управление информацией,

-     управление доступом.

Эталонная модель также описывает миграцию цифровой информации на новые носители и форматы, модели данных, используемые для представления информации, роль программного обеспечения в сохранении информации, а также обмен цифровой информацией между архивами. В литературе описан опыт использования модели OAIS различными архивами, который подтвердил, что эта модель обеспечивает масштабируемость, расширяемость и возможности взаимодействия.

Для целей долговременного хранения используется формат архивного хранения PDF/A[20]. Архивный формат может использоваться как непосредственно при создании электронного документа, так и в процессе передачи в архив документов, подлежащих длительному хранению.

В целях обеспечения технической инфраструктуры хранения рекомендуется обеспечить не менее двух изолированных хранилищ электронных документов (эталонного и рабочего). В эталонном хранилище находятся основные экземпляры электронного документа, не подлежащие редактированию. В рабочем хранилище находятся копии электронных документов, к которым имеют доступ читателя электронной библиотеки через интерфейс электронного архива. При необходимости рабочее хранилище восстанавливается из данных эталонного хранилища.

Оценка рисков и целесообразности организации долговременного хранения электронных документов

Состав документов предприятия с учетом сроков хранения приведен в таблице 2.

Таблица 2

Временное хранение

Долговременное хранение

70%

30%

Таким образом, хранению в специализированной архивной системе подлежит только 30% документов предприятия.

Преимуществом раздельного оперативного и архивного (долговременного) хранения электронных документов является:

1)        направленность архивной системы на обеспечение сохранности юридической силы документов на период хранения, то есть создание надежной доверенной среды хранения;

2)        возможность выдачи электронного документа для предъявления по месту требования;

3)        контролируемый доступ авторизованных пользователей к электронному документу с сохранением запросов и истории просмотра;

4)        подготовка электронного документа к передаче в государственный архив (при необходимости).

В настоящее время не все оперативные системы электронного документооборота имеют функционал, в полной мере обеспечивающий вопросы долговременного хранения электронных документов, с чем и связаны риски потери юридической силы электронного документа в процессе его долговременного хранения, и, соответственно, невозможности представить документ во внешней среде (необходимость извлечения электронного документа из среды происхождения и передачи по запросу контрольно-надзорных органов, в качестве прямых доказательств в судебных спорах и разбирательствах).

Серьезные риски потери информации, возможности ее воспроизведения и интерпретации при долговременном хранении в электронном архиве требуют комплекса технологических мероприятий (digital preservation), реализуемых в специализированных архивных системах.

Архивы электронных документов начинают занимать отдельное место в архитектуре информационных систем предприятия (рисунок 1).

page_one.png

В итоге мы наблюдаем расширение жизненного цикла электронного документа: от создания и оперативного хранения – до архивирования в специализированной системе.

На уровне бизнес-процессов взаимодействие информационных систем – источников загрузки данных для электронного архива показана на рисунке 2.

page_two.png

Архивы электронных документов должны обеспечивать прием, учет, хранение и использование разных категорий документов, подлежащих хранению в архивах:

-     электронные документы (без предварительного документирования на бумажном носителе);

-     электронные копии документов.

В архиве электронных документов должна обеспечиваться возможность включения регистрационно-учетных сведений и других метаданных электронных документов, переданных в архив организации.

 

Итак, при проектировании архива электронных документов следует предусмотреть такие функциональные возможности:

-     передача электронного документа из оперативного хранения на долговременное хранение в специализированную архивную систему;

-     передача электронных документов с удалением их из системы электронного документооборота или другой системы-источника вместе с регистрационной карточкой;

-     просмотр электронных документов в архиве зарегистрированными пользователями после успешной аутентификации;

-     возможность группировать электронные документы в дела по различным признакам и основаниям, их учет и классификация;

-     хранение электронных документов и электронных копий документов вместе с их метаданными в течение всего жизненного цикла документов в системе;

-     фонд пользования электронных дел, документов и функционирование на его основе электронного читального зала;

-     проведение экспертизы ценности и выделение к уничтожению электронных дел, документов с истекшими сроками хранения;

-     передача электронных дел на хранение в государственный архив.




[1] Приказ Росархива от 22.05.2019 N 71 "Об утверждении Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления" (Зарегистрировано в Минюсте России 27.12.2019 N 57023).


[2] Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 19.03.2019 N 56 (ред. от 16.07.2019) "Об утверждении Инструкции о порядке организации комплектования, хранения, учета и использования документов (электронных документов) в архивах федеральных судов общей юрисдикции".


[3] Приказ Федерального архивного агентства от 15.06.2020 г. № 69 "Об утверждении Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов".


[4] Методические рекомендации по обеспечению юридической значимости представленных в электронной форме заполненных проверочных листов, актов о КНМ, иных документов жизненного цикла контрольной (надзорной) деятельности от 30.11.2018.


[5] Приложение N 6 к протоколу заседания подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 31 марта 2017 г., одобренному подкомиссией по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 31 марта 2017 г.).


[6] Приказ Минкультуры России от 31.03.2015 N 526 "Об утверждении правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях" (Зарегистрировано в Минюсте России 07.09.2015 N 38830).


[7] Информация Минфина России N ПЗ-13/2015 «О применении установленных Минкультуры России правил комплектования, учета и организации хранения электронных архивных документов в отношении первичных и отчетных документов налогоплательщиков».


[8] "ГОСТ Р 54989-2012 (ISO/TR 18492:2005). Национальный стандарт Российской Федерации. Обеспечение долговременной сохранности электронных документов" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 17.09.2012 N 325-ст).


[9] Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об электронной подписи" (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.12.2017).


[10] Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1) (ред. от 27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020).


[11] Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019).


[12] Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О бухгалтерском учете" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020).


[13] Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 28.01.2020).


[14] Приказ Росархива от 22.05.2019 N 71 «Об утверждении Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления» (Зарегистрировано в Минюсте России 27.12.2019 N 57023).

«Методические рекомендации по обеспечению юридической значимости представленных в электронной форме заполненных проверочных листов, актов о КНМ, иных документов жизненного цикла контрольной (надзорной) деятельности» от 30.11.2018.

Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 19.03.2019 N 56 (ред. от 16.07.2019) «Об утверждении Инструкции о порядке организации комплектования, хранения, учета и использования документов (электронных документов) в архивах федеральных судов общей юрисдикции»


[15] Информация Минфина России N ПЗ-13/2015 «О применении установленных Минкультуры России правил комплектования, учета и организации хранения электронных архивных документов в отношении первичных и отчетных документов налогоплательщиков».


[16] Приложение N 6 к протоколу заседания подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 31 марта 2017 г., одобренному подкомиссией по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 31 марта 2017 г.).


[17] При реализации данной технологии необходимо руководствоваться следующими требованиями и спецификациями:

ГОСТ Р 34.10-2001 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи»;

ГОСТ Р 34.10-2012 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи»;

ГОСТ Р 34.11-2012 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Функция хеширования»;

ГОСТ 28147-89 «Системы обработки информации. Защита криптографическая. Алгоритм криптографического преобразования».

Процедуры проверки электронной подписи в части построения корректной цепочки сертификации должны соответствовать методике Test Suite – «Public Key Interoperability Test Suite (PKITS) Certification Path Validation» с учетом использования отечественных криптографических алгоритмов.


[18] Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об электронной подписи».


[19] ISO 14721:2012 «Открытая архивная информационная система – Эталонная модель» (Open archival information system (OAIS) – Reference model).


[20] Приказ Росархива от 22.05.2019 N 71 "Об утверждении Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления" (Зарегистрировано в Минюсте России 27.12.2019 N 57023).

Приказ Минкультуры России от 31.03.2015 г. N 526 «Об утверждении правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях».




Возврат к списку